В.М. Шумилов
О конституционно-правовом
оформлении российского федерализма
(тезисы)
1. Несмотря на то положительное, что принесла и несет обществу и стране действующая Конституция по ряду аспектов, она содержит в себе, по крайней мере, один существенный (вопиющий) недостаток, угрожающий территориальной целостности и государственности России, а именно ту форму федеративного устройства, которая получила закрепление.
Сложившаяся форма государственного – федеративного – устройства – это угроза будущему России, «бомба замедленного действия», вмонтированная в организм России в 1918 году и уже несколько раз взрывавшаяся после этого.
2. Сложившаяся форма федеративного устройства в России – результат нерешенного или неправильно решенного национального вопроса.
Понятно, что эффективная и прогрессивная форма федеративного устройства появится, сложится только тогда, когда будет решен национальный вопрос.
Эти две проблемы – национальный вопрос и его отражение в конституционном оформлении российского федерализма – взаимосвязаны (при том понимании, что конституционное, т.е. правовое, регулирование все же вторично по отношению к объективной реальности межнациональных отношений).
3. Как обстоит дело с национальным вопросом? Что произошло в 1918 году, куда уходят корни проблемы?
В 1918 году фактически перестало существовать русское национальное государство: большевики посредством федерализации России юридически отняли государство у русской нации и юридически сделали его многонациональным, т.е. как бы передали его в «коллективные руки», но передали на неправильных принципах.
При царизме, до советской власти, Россия, с точки зрения межнациональных отношений, шла по пути «плавильного котла». Все нации «варились» в нем, двигаясь к некоей единой общности. Какие-то этносы растворились в этом «котле»; какие-то сохраняли свою культуру, самобытность.
Национальные интересы (интересы отдельных этносов) находились под охраной и опекой единого государственного интереса. Существовал баланс межнациональных и государственно-национальных интересов.
Большевики, создав национальную федерацию, разрушили этот баланс и вектор развития межнациональных отношений в России. «Федерация по-большевистски» огосударствила множество национальных интересов, т.е. придала каждому более-менее крупному этносу государственно-подобные полномочия. Произошло размежевание этносов по национальным квартирам.
Конечно, большевики сделали это для того, чтобы расширить свой «электорат» за счет национальных окраин (а правильнее было бы сказать – за счет националистических, чаще попросту русофобских, слоев), чтобы ослабить энергию русского этноса.
В результате появились образования (автономные республики, области), в которых население делилось на две категории: а) титульную нацию (составлявшую иногда меньшинство населения); б) нетитульные нации (к которым в своем большинстве относились русские).
Произошло юридическое оформление противостояния наций, легализация сталкивающихся интересов. Это и есть «бомба замедленного действия».
В период советской власти путем тоталитаризма удавалось сглаживать эти противоречия. В постсоветский период они вырвались наружу.
5. Действующая Конституция не исправила, а усугубила все эти недостатки. Она лишь усилила противостояние наций в России и довела государственно-подобное оформление этносов до опасной черты.
Можно сказать, что Конституция «вскармливает» внутри себя десятки новых государств, которые при определенных условиях «вырываясь» разорвут Россию (как когда-то был «разорван» Советский Союз).
Нынешние субъекты РФ в своем большинстве отбросили из своих названий слово «автономный». В Конституции уже больше нет положения о том, что русский народ является государствообразующим (такое положение раньше было). Русское население убегает практически из всех республик, потому что чувствует себя там «вторым сортом».
6. Государственно-подобный статус республик прямо закреплен в Конституции.
Так, статья 5 (п. 2) называет республики (пусть и в скобках) «государствами», хотя сам термин «государство» в этом контексте в научных комментариях часто обыгрывается по-разному, смягчается. У республик есть свои конституции, президенты, гимны, языки.
Федеративный договор 1992 года часто толкуется в республиках как образующий федерацию (конституирующий акт), хотя это не так: он лишь помогает разграничивать компетенцию. Наша федерация – не договорная, а конституционная.
Статья 9 прямо оговаривает, что земля и природные ресурсы – основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Тем самым укрепляется экономическая основа будущего сепаратизма.
Статья 11 допускает договорные отношения между центральными органами власти и органами власти в субъектах федерации. Хотя и понимается, что эти договорные отношения носят конституционный и/или административно-правовой характер, есть попытки интерпретировать их чуть ли не как подобные международно-правовым.
Тем более, что согласно статье 15 (п.4) в отношениях между федеральным центром и субъектами федерации действительно можно напрямую применять нормы международного права.
Согласно статье 72, административное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах относится к совместному ведению центра и субъектов.
Согласно статье 76 (п.6), в случае противоречия между федеральным актом и актом субъекта федерации, изданным в рамках исключительной компетенции субъекта (ст. 73), приоритетным является акт субъекта федерации.
Таким образом, баланс интересов в российской форме федерализма смещен в сторону крупных этносов в ущерб интересам русского этноса и единства страны в целом.
ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ:
С учетом изложенного можно было бы предложить для обсуждения и практического воплощения следующие идеи и соображения.
Во-первых, следует неуклонно вести линию на изменение характера российского федерализма: федерацию смешанного, т.е. национально-территориального, типа надо постепенно трансформировать в федерацию только территориального типа (т.е. с субъектами, в основе которых лежит не титульная нация, а территория).
При удобном случае было бы целесообразным прекратить Федеративный договор 1992 года.
Надо унифицировать названия субъектов федерации: не должно быть субъектов под названием «республика»; желательно, чтобы все субъекты были, например, краями (не Республика Татарстан, а Казанский край).
Впрочем, это долгосрочная задача.
Во-вторых, следует «очистить» текст Конституции от всех слов и намеков на государственность субъектов федерации и на все атрибуты, свойственные государствам: убрать слово «государство» применительно к республикам из статьи 5; не называть руководителей республик президентами и т.п. Не идти навстречу требованиям о введении «второго гражданства» - гражданства республик. Всякие гимны и флаги субъектов федерации нужно отменить, а если не хочется на это идти, то хотя бы установить, что флаги субъектов всегда размещаются ниже российского флага, и российский флаг должен вывешиваться на всех официальных и общенародных (общегородских) мероприятиях. Вместо «конституций» в республиках должны быть уставы, утверждаемые Советом Федерации (если его вообще имеет смысл сохранять в нынешнем виде).
И уж, конечно, ни в коем случае нельзя пока снова переходить на выборность глав субъектов федерации, как это предлагается «правыми (по сути «прозападными») силами».
Национальной элите в республиках следует понять, что их чрезмерные требования «разрывают» Россию. Сегодня надо говорить не о «русском национализме» (которого нет), а о практически вездесущем – явном и скрытом – русофобстве (которое есть).
В-третьих, надо решить вопрос межнациональных отношений: будем ли мы развиваться по принципу «плавильного котла» или же по принципу «титульных – нетитульных наций».
Если «плавильный котел», то ни один этнос не должен обладать государственными полномочиями; не должно быть титульных наций нигде на территории России. Этот путь предпочтителен, поскольку действительно обеспечивает равноправие наций и народностей, снимает конфликт интересов по национальному признаку.
Если пойдем по пути сохранения «титульных – нетитульных наций» в республиках, то в этом случае необходимо вновь закрепить в Конституции положение о государствообразующей роли русского народа, создавшего и сохранившего на протяжении 1000 лет государство. Таким образом мы восстановим баланс в межнациональных отношениях.
Кстати, было бы полезным и исторически правильным отразить в Конституции или в конституционном законе историческую роль православной церкви.
Думается, что вообще – в более широком (в том числе в международном) плане - пора поставить вопрос о геноциде русского народа в ХХ веке: русских, по подсчетам ученых, должно было быть сегодня около 400 миллионов, если бы их не уничтожали на протяжении всего ХХ века. Ни одна нация в мире и в истории не претерпевала национальные катастрофы подобно русской нации. Русской нации сломали хребет. Никакой «холокост» или «голодомор» не сравнится с тем, что произошло с русской нацией. Масштабы невиданной национальной катастрофы нам еще предстоит осознать. Конечно, вопрос об истоках, формах этого геноцида и виновных в нем еще ждет своих исследований. Я бы предложил ввести день памяти о геноциде русского народа в ХХ веке - например 22 июня (начало второй мировой войны) или 20 января (день смерти Ленина – одного из зачинателей геноцида).
В-четвертых, надо пересмотреть распределение предметов ведения (компетенции) между федеральным центром и субъектами федерации с тем, чтобы:
а) уменьшить прерогативы национальных субъектов в части некоторых вопросов, например в сфере законодательства о недрах;
б) приблизить статус республик к статусу других субъектов федераций (краев, областей).
В-пятых, следует прямо оговорить в Конституции или в конституционных законах, что ни республики, никакие другие субъекты федерации права выхода из состава России не имеют (хотя они его и так не имеют, но чтобы не было другого понимания), права на свое гражданство и свои паспорта не имеют, приоритетом своего законодательства не пользуются и т.п. Все символы республик и других субъектов федерации имеют подчиненное значение, и лучше, чтобы их было поменьше.
В-шестых, этносы, которые сегодня «огосударствлены» в рамках республик, перестав быть титульными нациями, должны иметь, как они имеют и сегодня, возможность создать, оформить культурную автономию. Внутри Казанского края пусть будет культурная автономия татарского этноса, но доступ к рычагам власти у представителей всех наций и народностей на этой территории должен быть одинаковым. Для этого надо использовать, а при необходимости скорректировать имеющийся закон о культурной автономии.
Все эти меры вместе приведут к тому, что Россия по-настоящему будет «общим домом» для всех 160 этносов, что слово «русский» будет означать «гражданин России», а не принадлежность к той или иной нации (как нас и обозначают за границей).
Русский народ как единая многонациональная общность – вот тот идеал, который должна закрепить Конституция.
2008-2009 гг.