Как часто, решив не блуждать без пути, устроить свою жизнь по правилам, мы обнаруживаем, что решение наше запоздало, правила неосновательны,
а выбранный путь, бывает, ведёт не туда.
Антония Байетт. Обладать
Город многослойная структура. Чем разнообразнее городская среда, чем больше периодов развития находят отражения в городской застройке, тем больше людей могут найти в нем то, что им по душе, тем устойчивее сам город. Традиционно ценной для города видится застройка дореволюционного периода. Значение придается отдельным объектам. Но на самом деле ценность имеет и планировочная структура разных эпох. Разросшиеся вширь кварталы периода строительства 50х годов, или микрорайоны индустриального периода комфортны для жизни. Невысокие здания и умеренная плотность застройки, высокий процент озелененных территорий, близость объектов социальной инфраструктуры привлекают городских жителей и сегодня.
Как бы не были для нас комфортны сложившиеся районы, наше жилье подвержено процессу старения. Рано или поздно возникает необходимость замещения ветхих домов. (Например, на территории Омска на сегодняшний день в аварийном состоянии 105 тыс. кв. м жилья, 1 200 тыс. кв. м жилья для которого нормативный срок эксплуатации уже истек. К 2040 году, этот показатель составит 2 580 тыс. кв. м).
Для территорий, застройка которых велась не единовременно, либо здания выполнены из различных материалов, планы по замещению, развитию могут быть растянуты более чем на десять лет. Чтобы избежать точечных непродуманных изменений, Администрации города необходимы инструменты регулирования застройки, действующие на протяжении длительного времени.
Размышляя о своем проекте развития территории, застроенной в послевоенный период, я задавалась вопросами о том, каким образом подчинить застройку, требующую замещения общему регламенту, как сохранить планировочную структуру, выражающую идеалистические представления периода активной индустриализации страны и восстановления после войны. Задача не просто управлять процессом развития территорий. Важно одновременно сохранять особенности сложившейся застройки и оставлять ее привлекательной для инвесторов.
«Регламент развития» так обозначена тема проекта. Цель работы: определить документы регулирующие развитие территории и последовательность действий муниципалитета таким образом, чтобы достичь фиксированного результата. Регламентация должна быть достаточно гибкой, чтобы обеспечить вариативность развития территории в зависимости от изменившихся условий. Отдельные нормативные документы не должны противоречить друг другу. Эта позиция близка к первому манифесту, выраженному группой «стратегические и регулирующие документы».
Манифест 1.0
- Правила одни для всех: регламентирующие и стратегические документы - это правила игры. Они должны быть едины для всех. Прозрачны и общедоступны. Однозначны в прочтении. Документы различных уровней должны быть взаимосвязаны, между ведомствами должен быть налажен эффективный документооборот.
- Правила навсегда: документы должны иметь длительное действие, в случае изменений иметь преемственность, быть защищенными от сиюминутных влияний.
- Динамическая система: должны предусматривать вариативность решений, выбор которых будет зависеть от меняющихся обстоятельств. Переход от планирования к вариативному прогнозированию.
- Глобализация: реализация федеральных и локальных документов отличается от региона к региону. Нам важно выделять и распространять лучшие, эффективные практики. Должны появляться документы, которые действуют вне административного деления.
- Идентичность: документы должны выявлять локальные ценностей города, региона, сохранять и поддерживать эти ценности.
В такой системе муниципалитет выступает решающим звеном. Муниципалитет имеет наиболее полное представление о территории, ее потребностях и возможностях преобразования, формирует стратегическое видение развития территории, обеспечивать ее жизнестойкость. Соответственно, в руках муниципалитета должны быть и рычаги управления, план осуществления поставленных целей – дорожная карта, содержащая предложения по последовательному внесению изменений в действующие регулирующие документы.
В качестве пилотной территории, в границах которой необходимо предусмотреть замещение застройки рассматривается один из сложившихся районов города Омска – «Городок нефтяников».
Городок нефтяников пример советского градостроительства середины двадцатого века. Он построен по единому генеральному плану, с ярко выраженной симметричной пространственной композицией. Осью симметрии служит пешеходная улица «Проспекта культуры», к которой примыкают общественные объекты: школа, поликлиника, объекты торговли, дом культуры. Пешеходная улица, пересекая магистраль, связывающую Городок нефтяников с другими городскими районами, спускается к парку на берегу Иртыша.
Малоэтажная, выдержанная в едином стиле, застройка Городка нефтяников формирует сомасштабную человеку среду: неширокие улицы и обжитые зеленые дворы. Здания имеют классические пропорции и демонстрируют характерные для эпохи подходы к формообразованию, элементам декора (фронтоны, лепные карнизы, медальоны на фасадах, декоративный руст на углах домов). Городок нефтяников можно сопоставить с городами-садами, строившимися в пригородах Парижа в период между Первой и Второй мировыми войнами. Их объединяет читаемый генеральный план, малоэтажная застройка, компактные в плане строения, равномерное распределение по территории застроенных и свободных от застройки участков, качество ландшафтного решения, наличие элементов архитектурного декора. Создатели образцового жилья для советского человека придавали значение среде, в которой этот человек жил.
Сегодня Городок нефтяников – район, со смешенным составом жителей, низким по современным меркам уровнем обеспечения объектами повседневного обслуживания. Первый ряд жилых домов, примыкающих к проспекту Мира – линейному деловому центру района, остается наиболее востребован. Вторая и последующие линии застройки имеют ряд недостатков.
Укрупненные кварталы и появившиеся между ними ограждения снижают связность территории для пешеходов. Нет возможности обеспечить комфортную доступность общественного транспорта. Спланированный в соответствии с требованиями прошлого века район не предполагает наличие магистральных улиц, соответственно, не позволяет предусмотреть линии движения общественного транспорта. Личные автомобили припаркованы стихийно во дворах или на газонах вдоль улиц.
Функции ритейла сосредоточены на одной улице – линейный центр района. Нет мест для поведения досуга. Активная часть населения предпочитает отдыхать в центре города.
Рядовая застройка внутри микрорайона обветшала, часть домов находятся в аварийном состоянии. Небольшие по площади квартиры не пользуются спросом у покупателей. Необходима замена ветхого и аварийного жилья.
Все перечисленные факторы оказывают влияние на снижение спроса на жилье, а он в свою очередь провоцирует общую маргинализацию района.
На сегодняшний день начался процесс точечного замещения застройки, но новые объекты не только не улучшают обстановку, а наоборот, вносят дополнительный диссонанс своим масштабом и применяемыми материалами. Сохранить историческую ценность территории можно при условии регулирования, регламентации процесса развития.
К наиболее важным элементам, подлежащим сохранению предложено отнести объемно-планировочную структуру, показатели озеленения территории и способ распределения озеленения между приватными и общественными территориями. Так же предложено сохранить сложившийся на территории района статус пешехода – большинство улиц на комфортны для пешехода.
Сохранению объемно-планировочной структуры Городка должны соответствовать показатели, приближенные к параметрам существующей застройки. В рамках предложений по развитию территории Городка нефтяников были выделены три зоны: зона максимального сохранения застройки, зона реконструкции застройки и увеличения плотности, зона сноса, замещения застройки. Для каждой из зон определена возможная степень преобразования и параметры развития.
Для зоны реконструкции застройки даны рекомендации по возможным способам реконструкции с изменением площади квартир, организации индивидуальных входов; увеличению этажности здания (от 2 до 3,4 этажей).
В зоне сноса, замещения застройки выполнен финансово-экономический расчёт, который позволил определить минимальные параметры плотности застройки, обеспечивающие доход застройщика не менее 10%. На основании показателей плотности и положения территории замещения в планировочной структуре района определены параметры этажности и высоты будущих зданий.
Общий расчет прогнозируемой численности населения и площади жилой и коммерческой недвижимости позволил сопоставить планы по развитию с показателями озеленения территории, емкостью объектов социальной инфраструктуры, определить необходимость трансформации инженерных систем.
Для фиксации предложений о развитии Городка нефтяников даны предложения по последовательному внесению изменений в нормативно-правовую базу города Омска. На схеме представлен концептуальный подход к трансляции объемно-пространственных параметров из концепции в документы определяющие развитие территории с учетом области регулирования каждого из них.
В процессе обучения на программе были сделаны первые шаги по реализации видения развития территории Городка нефтяников: внесены изменения в генеральный план города Омска, установлена зона исторической застройки; в правилах землепользования и застройки на территории Городка Нефтяников установлены территориальные зоны, регламент которых фиксирует предельные параметры высоты и плотности застройки в соответствии с концепцией развития.
Однако, представление изменилось. Изучение практики различных городов показало, что не всегда поставленные нами цели развития дают положительный результат.
Пример развития по выстроенному плану – город Ульяновск. Когда-то транслировавшие идеологию широкий проспекты, пешеходные эспланады и масштабные здания сегодня не создают впечатления города, комфортного для человека. Одновременно с этим изменить выстроенную структуры без значительных затрат и утрат невозможно.
Противоположный пример - Стамбул. Необычайно разнообразный город, жизнестойкость и разнообразие которого демонстрируют результат формирования застройки без регулирования. Градостроительная политика Стамбула долгое время носила реакционный характер: преобразования велись в тех точках, где возникала острая необходимость.
Представление людей о том, каким должен быть город, комфортный для жизни, меняется со временем. Меняются способы передвижения: желание иметь собственный автомобиль замещает готовность прибегать к услугам шеринг-индустрии; растет количество велосипедов и самокатов. Меняется отношение к форме собственности: все больший интерес проявляется к помещениям совместного пользования в многоквартирных жилых домах; досуг горожан перетекает из квартир и офисов бары, клубы, то, что сегодня называют «третье место». Офисные служащие, наоборот, из-за эпидемии перемещаются в квартиры.
В условиях динамичного развития необходимость регулирования физических параметров уходит на второй план, уступая место потребности определить ценности, которые могли бы направить вектор будущих изменений.
Не стабильна и система регулирования. Есть вероятность, что спустя 10-15 лет (ориентировочный срок реализации проекта) перечень документов градостроительного регулирования и их состав изменятся. Так, в период проведения третьего модуля программы «Архитекторы.рф» вступил в силу закон о регулировании комплексного развития территории, внесший корректировки в представление о необходимой последовательности действий.
Изменятся и технические требования. Следуя действующим на сегодняшний день нормам, регулирование на местном уровне мы может только транслировать заданные во второй половине прошлого века параметры, а значит и способ формирования застройки.
Неизменными на длительном этапе остаются ценности жителей. В этой ситуации для администрации муниципалитета важно быть не просто органом, регулирующим процесс будущих изменений. На первый план выходит роль проводника идей и ценностей общества, транслирующего установленные позиции при любых изменениях. Соответственно, следует пересмотреть подходы к регулирующим документам и позициям нашего манифеста.
Манифест 2.0
- Система ценностей: документы должны перестать быть ограничениями и стать системой ценностей, которую понимает и разделяет большинство участников процесса. Иногда ценности кажутся очевидными, но обращенные в документы они начинают работать.
- Проводники: система ценностей должна иметь своих адвокатов и проводников. Управленцы и специалисты из авторитарных лидеров и непререкаемых авторитетов должны превратится в носителей и защитников общих ценностей.
- Переговорная позиция: стратегические и регламентирующие документы должны помочь сформировать переговорную позицию для профессионального сообщества. Без документов специалист не имеет переговорной позиции. Без носителя документы остаются не озвученной мертвой бумагой, к которой никто не обращается.
- Создание документов важнее их использования: процесс вовлечения и формирования общественного согласия. Документы будут действовать в том случае, если они отражают понятные и принятые большинством общие ценности. Процесс не должен быть гладким, документы должны решать проблемы, а это не всегда легко.
Когда мы говорим о ценностях, это могут быть как общечеловеческие социальные ценности, так и характеристики физического пространства. Организацией объединенных наций сформулировано 17 целей устойчивого развития – они выражают общечеловеческие ценности, главная позиция, которую поддерживают установленные цели - чтобы развитие нынешнего поколения не шло вразрез с интересами будущих поколений. Ценность могут представлять отдельные здания, комплексы, планировочная структура, сформированная стихийно, или на основании замысла градостроителей. Ценой может быть сама среда и ее отдельные характеристики. Например, самарские дворы, сформировавшиеся благодаря парцелляции городских кварталов. Физические характеристики земельных наделов и правил их застройки оказали влияние на формирование социума. Когда жители Владивостока говорят о своем жилье, они упоминаю о том, видно ли из окна море. Для них это такая же ценность, как возможность быть близким к земле для жителей Омска.
Могут ли ценности стать предметом регулирования и насколько регулирование может обеспечить гибкость в принятии решений о развитии? Есть ли совершенные механизмы? Ответ на эти вопросы я ставила перед собой изучая опыт российского и зарубежного регулирования в рамках программы и самостоятельной работы над проектом.
Историческое поселение
Один из вариантов воздействия на планируемое развитие, применяемый в Российской Федерации – регулирование застройки в границах исторического поселения. Понятие Исторического поселения, цель определения границ, предмет охраны определены статьей 59 федерального закона (в ред. Федерального закона от 12.11.2012 N 179-ФЗ). Об особенностях применяемого механизма рассказал Виталий Стадников, советник губернатора Самарской области по градостроительной политике, экс-главный архитектор Самары. в рамках образовательного курса Архитекторы.рф.
В границах исторического поселения органами местного самоуправления может осуществляться особое градостроительное регулирование. Параметризации подлежат как объемно-пространственные характеристики застройка, так и отдельные элементы фасадов, их цветовые решения. Предметом охраны могут быть как здания или планировочная структура, так и архитектурно-градостроительный ландшафт, панорама или визуальное раскрытие территории с определенных точек восприятия.
Механизм регулирования застройки в границах исторического поселения видится наиболее комплексным. Обширный спектр предмета регулирования дает возможность охватить одним нормативно-правовым актом наибольшее количество как объемно-пространственных, так и архитектурно-художественных параметров. Это обеспечивает реализацию комплексного подхода к градорегулированию, максимального воздействия на будущие преобразования. Между тем, именно жесткий подход к параметрическим показателям является основным недостатком применения механизма регулирования исторического поселения на длительный срок. Жесткое регулирование исключает так необходимую гибкость в принятии решений при изменившихся условиях, потребностях жителей и территории.
Ценностью, в случае определения для территории статуса исторического поселения, является сложившаяся застройка и ее параметры, визуальное восприятие среды. С одной стороны, феномен самарского двора дает нам представления о том, что физические параметры могут сохранять особый жизненный уклад. С другой, жесткое регулирование именно физических параметров может ограничить функциональное развитие и уменьшить значимость переговорной позиции. Для любых отклонений муниципалитету необходимо согласовать свои действия с регионом, пройдя длительный путь внесения изменений в нормативно-правовые акты с включением значительного количества согласующих органов. При этом в процессе согласования, с большой вероятностью, будут принимать участие новые лица, а промедление стать причиной отказа от развития.
Опыт Франции
Интересным примером регулирования застройки может послужить опыт Франции, Зоны согласованного планирования (Zone d’am;nagement concert;), инструмент комплексного развития. Основная цель применения механизма зон согласованного планирования – единая концепция развития и баланс частных и общественных интересов.
Для зоны согласованного планирования разрабатывается единая концепция, включающая в себя как планировочные, так и основные объемно-пространственные решения. Концепция служит основой для установления объемно-пространственного регламента, включенного в общий регламент Местного градостроительного плана как отдельная территориальная зона со своими требованиями. Кроме того, для зон согласованного развития выполняется альбом архитектурно-градостроительных и ландшафтных предписаний (Cahier des prescriptions paysag;res, architecturales et urbaines, CPPAU). Самостоятельно он не имеет юридической силы, но может быть включен в техническое задание при продаже участка застройщику.
Ключевым моментом в данном примере является то, что соблюдение правил обеспечивается одним лицом на протяжении всего цикла – архитектором-координатором. Кроме него в процессе проектирования и реализации принимают участие различные лица: представители заказчика, представители муниципалитета, представители застройщиков, авторы архитектурных проектов. Такой формат позволяет «строить» общее видение развития территории с учетом разных групп интересов. Муниципалитет играет роль не согласующего органа, а одного из участников процесса городских изменений.
Комплексное развитие территорий
Опыт Франции, безусловно, интересен, но использовать этот подход в чистом виде в условиях реалий российского законодательства мы не можем. Кроме законов есть разница и в социально-экономическом, политическом, культурном контексте. Между тем, в ряде регионов сегодня есть попытки внедрения подобных подходов в рамках закона о комплексном развитии территории (Федеральный закон от 30.12.2020 N 494-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий").
Согласно законодательству Московской области, мастер-план территории является обязательным приложением к проекту решения о КРТ. Подходы к разработке и содержание мастер-плана были представлены слушателям программы Архитекторы.рф Александрой Кузминой, главным архитектором Московской области. Мастер-план содержит широкий перечень технико-экономических показателей, позволяющих определить общий градостроительный масштаб будущей застройки и необходимое развитие инфраструктур.
Процедура согласования предусматривает, в первую очередь, получение согласия не менее двух третьих собственников жилья. С одной стороны, достаточно демократично. Но обратимся к опыту Стамбула. Здесь для реновации существующей жилой застройки, признанной устаревшей, необходимо получить полное согласие всех собственников.
Предложенный Московской областью варианта фиксации преобразования через обязательное применение механизма КРТ и мастер-плана имеет свои недостатки. Во-первых, ограничение по срокам развития с привлечением единого застройщика. Во-вторых, жесткая фиксация показателей, которые могут быть выражены в цифрах, при этом отсутствует какая-либо фиксация качественных показателей, принципиальных позиций. Мастер-план, в соответствии с вариантом, предложенным Московской областью не дает представления о том, как будет выглядеть будущая застройка, каким ее качествам будет отдан приоритет при разработке проекта. Заказчиком проекта, принимающим решение, остается застройщик, основная задача которого построить и реализовать свой продукт в кратчайшие сроки при наименьших финансовых затратах. Конечные потребители, жители, остаются ограниченными в возможности воздействия на формирование городской среды.
Институт комплексного развития территорий на сегодняшний день только оформляется. Вполне вероятно, что именно его развитие даст желаемый результат и позволит каждому из регионов закрепить те подходы, которые обеспечат наибольшую жизнестойкость территории. Продолжение своего проекта, определение регламентов развития территорий, я вижу именно в подготовке предложений по формированию региональной нормативно-правовой базы в рамках закона о комплексном развитии территорий.
Заключение
Эпиграфом эссе послужили строки из Романа Антония Байетт «Обладать». Дословно название романа «possession» переводится с английского как одержимость, страсть, желание обладать, В тексте одержимость обыгрывается с разных сторон: это и страсть влюблённых обладать друг другом, и стремление исследователя узнать истину, и желание коллекционера обладать вещами, которые принадлежали герою одной из сюжетных линий.
Таким же образом мы, стратеги и исследователи городов, в погоне за истиной, становимся одержимы своим поиском и желанием зафиксировать одномоментный результат в каждой из точек пространства, сосредоточить в своих руках управление будущим развитие. Но пока мы это делаем, ситуация может измениться.
При планировании будущего развития, на первых этапах работы следует задать себе следующие вопросы:
- что является константой для города в целом и каждой его территории индивидуально и чего не должно происходить ни при каких обстоятельствах;
- какова должна быт степень гибкости каждой составляющей регламента развития, чтобы позволить транслировать в физическое пространство наши сегодняшние ценности;
- как отразить в регламентах необходимость создания такой архитектуры, пространства, которое может менять функцию, приспосабливаться к новому запросу, без значительных финансовых затрат и в короткий промежуток времени.
Только найдя ответы, можно с уверенность говорить, что регламент, который будет установлен, обеспечит развитие и жизнестойкость территории.